Что мешает демонополизации, почему административная реформа так важна для экономического роста и как уменьшить разрыв между столицей и регионами — об этом и многом другом Spot рассказала исполнительный директор консалтингового бюро Smartgov Consulting Азиза Умарова.

О прорыве года и полумерах

Для меня самым запоминающимся событием этого года были изменения на рынке авиации, который смело можно назвать неким апофеозом старой системы управления экономикой, сохранявшей модель советского «Аэрофлота». Указ президента отделил управление аэропортами от государственных авиалиний — это отличный задел для привлечения инвестиций в отрасль и создания новых точек роста для всех игроков, будь то региональные аэропорты, либо перевозчики.

Аэропорты мы отдали, но монополист пока остался — у нас всё еще один национальный авиаперевозчик. Когда в сфере появятся уполномоченный госорган — Министерство транспорта — и хотя бы одна частная национальная компания-авиаперевозчик, тогда можно будет говорить, что рынок стал свободным, что мы сделали серьезные изменения до конца. Пока это — полумеры.

Надо признать, присутствие государства в экономике в 2018-м фактически не уменьшается, и на фоне этого состояния любые подобные изменения носят положительный характер.

Такие инициативы по отделению функций государственного регулятора от хозяйствующего субъекта нужны абсолютно во всех отраслях, где сегодня эти функции объединены (например, «Узбекистон темир йуллари», «Узбекнефтегаз», «Узбекэнерго» и т. д.)

Было очень много отличных постановлений, заявлений правительства об уменьшении вмешательства государства, демонополизизации, о том, чтобы дать наконец место рыночной экономике, перейти на новые рельсы.

Отмечаются сдвиги. Благодаря открытию конвертации наш рынок стал наполняться новыми зарубежными игроками. Однако пока сложно отметить какие-то большие изменения концептуальной парадигмы в государственном управлении в сфере экономики.

Что мешает? Мы, на мой взгляд, инерционно движемся в канве административно-плановой экономики. Думаю, есть уже сложившиеся отношения, укрепившиеся большие интересы в той или иной отрасли.

И чтобы их переломить, требуется кардинальное изменение общего видения роли государства, частного сектора и гражданского общества. Частный сектор не сможет вырасти, если государство принципиально не сократит свою роль в экономике.

Если вместо размещения акций госкомпаний на фондовом рынке мы будем предпочитать национализацию активов. Если вместо запрета на создание предприятий с госучатием и запретом на монопольную деятельность (за исключением естественных монополий) мы будем сохранять фундаментальную коллизию — иметь госорган, отвечающий одновременно за развитие конкуренции на рынке и контроль активов госпредприятий-монополистов (речь о Госкомконкуренции).


Фото: Евгений Сорочин / Spot

Чего ждали, но пока не увидели

Еще одно, чего мы все ожидали, но пока не увидели — было дано поручение подготовить проект закона о госслужбе до конца этого года. Этот пункт есть в программе на Год поддержки активного предпринимательства, инновационных идей и технологий.

Первое. «Кадры решают все». Именно от кадрового потенциала зависит успех реализации президентом задач. Насколько мне известно, существует несколько вариантов проекта закона и что-то было внесено на рассмотрение. Важно понимать: институциональные реформы — реформу по профессионализации государственной службы — невозможно заменить суррогатами пилотных инициатив.

Исходя из мировой практики, требуется создание уполномоченного ведомства по вопросам госслужбы, определение статуса госслужащих, их ключевых компетенций, механизм конкурсного отбора, оценки деятельности, создание института, уполномоченного по этике в госорганах и т. д.

В международной практике эти вопросы координирует агентство при президенте, которое уполномочено централизованно набирать кадры, заниматься общим руководством государственной службой и внедрять передовые практики. Подобные структуры представлены в странах СНГ везде, за исключением России, Туркменистана, Узбекистана и несколько лет назад видоизменено в Азербайджане.

Ожидания от 2018 года в плане реформы госслужбы пока остались ожиданиями. Возможно, всё это будет реализовано в 2019 году.

Второе. Пока не была проведена административная реформа. Это, мне кажется, некий инерционный процесс. Потому что указ президента об этом вышел в сентябре 2017 года. Но на выступлении ко Дню Конституции и во время послания Олий Мажлису президент опять заговорил об админреформе. Думаю, это очень хороший сигнал.

Президент поручил разработать программу комплексных мер по оптимизации структуры правительства и повышению его эффективности. Как раз тут, полагаю, имеет смысл говорить о принятии совокупного перечня ожидаемых результатов на три-четыре года по всем отраслям. Что, в свою очередь, позволило бы каждому министерству вынырнуть из текучки и четко понимать, достижение каких результатов является ключевым.

Зачем это надо, спросите вы? Есть прямая корреляция между экономическим ростом и прогрессом в административной реформе. Посмотрите на Южную Корею и Сингапур. Реформа четко определит, что государству нужно делать, какие должны быть функции каждого госоргана, где они дублируются, а где, наоборот, пробелы.

Я считаю, это самая важная из намеченных реформ. Например, озвученные президентом сокращение аппарата и функций Кабмина позволит разграничить сферы ответственности и даст министерствам свободу заниматься выработкой политики (policy-making), проводить всесторонний анализ в своей отрасли, принимать решения. Тогда как работа Кабмина могла бы нести стратегический характер, характер общей межсекторальной координации.

При Кабмине можно было бы создать delivery unit (департамент по исполнению реформ) из числа госслужащих и представителей частного сектора, который создается на несколько лет для достижению очень конкретных трех-пяти прорывных результатов государственного масштаба. Изначально подобная инновационная модель была запущена экс-премьер-министром Великобритании Тони Блэром в 2001 году, но ввиду популярности была применена многими странами.

Наиболее известен в нашем регионе опыт PEMANDU в Малайзии. Общая задача delivery unit была фундаментально изменить способ реализации реформ в четырех ведомствах (минздрав, министерство внутренних дел, народного образования, транспорта), чтобы они могли успешно выполнить 17 показателей, поставленных перед правительством. В результате к 2005 году большинство озвученных правительством задач было достигнуто.

И главное, delivery unit позволил свести до минимума саботаж реформ и отвлечение на текучку. Как следствие, многие страны мира скопировали данную модель.

И третье, что нужно сделать прорывного в следующем году — реформа сельского хозяйства. Нам нужно отойти от госзаказа. Именно эта реформа определяет уклад, быт людей, которые живут в сельской местности, а это половина республики. И при сегодняшней структуре финансирования данной сферы — субсидирования, определения госзаказа, финансирования всех элементов цепочки госзаказа, водопользования — неэффективность в сельском хозяйстве огромна.


Фото: Евгений Сорочин / Spot

В Казахстане и Кыргызстане люди в частном порядке занимаются хлопком, экспортируют его напрямую за рубеж, работают с иностранными компаниями-закупщиками, с частными перерабатывающими заводами. Нигде государственная рука не чувствуется. Ни один госчиновник на поле не выходит.

И у нас люди на селе ведь не становятся богаче. Если мы хотим в перспективе создать средний класс и развивать регионы, нужно осознать, что аграрная сфера в текущей форме этому не помогает.

Роль государства должна смениться с контроля и неэффективных субсидий на более эффективную и прозрачную схему, с фокусом на оказание фермерам государственной поддержки и налаживанием системы агрострахования и кредитования. Субсидии нужны, но на рыночных принципах. На тепличное овощеводство, развитие родительского стада, семеноводство и т. д.

Где-то читала, что Узбекистан стоит на четвертом месте по выработке плодоовощной продукции на душу населения в мире. Потенциал огромный. Мы могли бы стать житницей для всего СНГ. Но для этого нужно пересмотреть функции Минсельхоза, бросить все силы на создание крупных агропромышленных комплексов, которые в состоянии вести переговоры, вывозить продукцию на экспортные рынки и делать это так, чтобы у людей была возможность иметь больше маржи.

Если дать нашим фермерам возможность встать на ноги, самостоятельно решать, что сажать и куда продавать, то на какой-то стадии они уже будут заниматься цепочкой добавленной стоимости и зарабатывать намного больше.

Ведь каждое звено цепочки добавленной стоимости — производство, переработка, торговля, потребление — может выстраиваться частными игроками на здоровых рыночных механизмах. Чтобы наши фрукты и овощи попадали на полки сетей в разных странах, кто-то должен обеспечивать нужный сорт, другой — выращивание и сбор урожая, третий — сортировку, промывку, упаковку, четвертый — розничную торговлю.

И вот тут встает вопрос, что фермерам надо дать самостоятельность, но при этом наращивать класс агропромышленников. Россия после введения санкций смогла весьма успешно развить свой агропромышленный комплекс. Мы могли бы перенимать опыт и работать с российскими сетями. По сути, реформа сводится к тому, что вкусная узбекская продукция в фасованном виде представлена на полках сетей во всех крупных городах стран региона.

Чего мы хотим от реформ

На мой взгляд, есть две цели, на которые мы должны ориентироваться как на конечный результат реформ.

Первое — создание крепкого среднего класса. У нас увеличивается разрыв между богатыми и бедными. Этот разрыв необходимо закрыть созданием среднего класса — собственников, предпринимателей, которые создают свой малый бизнес.

И второй очень важный момент — уменьшение разрыва между областями республики и столицей. При создании честных и открытых условий на рынке, где нет монополистов, когда четко и понятно, на каких условиях ты заходишь на рынок, появятся новые точки роста в Самарканде, Бухаре, Андижане, Нукусе. Люди смогут зарабатывать деньги вдали от Ташкента. Там есть потенциал.

Какая должна быть помощь государства? Мы движемся по очень удобной канве, которая была заложена административно-командной плановой экономикой, но далеко нас эта канва не выведет. У нас не будет рывка вперед, пока мы не изменимся. То, что делалось ранее, нужно переосмыслить.

Нельзя спускать с Кабмина макроэкономические прогнозные показатели, чтобы частные текстильные компании их выполняли. Должно быть наоборот: частные компании объединяются и ставят перед правительством задачи, чтобы создавались условия, и компании могли выходить на экспортные рынки. Снизу — вверх.

И тогда госорганы могут помочь в получении сертификации продукции на экспорт, в ведении переговоров, презентации потенциала предпринимателей за рубежом на отраслевых крупных ярмарках. Таким образом мы закольцовываем всё на интересах граждан, частных предпринимателях, создавая тот самый средний класс.

Взгляните. У нас много государственных агентств, ассоциаций, для каждой отрасли отдельный орган — это старый советский подход, который не позволяет бизнесу кратно расти. Потому что есть огромные госкомпании, которые подменяют собой министерства — квазигосударственный сектор. А чтобы дать возможность частному бизнесу зарабатывать, участие государства должно стать меньше.

Нужно раз и навсегда отказаться от ассоциаций, в которых инициатор государство. Пусть, как во всем мире, будут расти независимые ассоциации, которые обсуждают интересы определенной отрасли, тех же текстильщиков, например. И они будут ставить государству условия, которые помогут расти бизнесу.

У нас должны быть десятки и сотни независимых ассоциаций. Это очень хорошо оправдало себя в Кыргызстане, где удельная доля легкой промышленности в ВВП страны такая же, как в Узбекистане — порядка 15%. Это страна, в которой нет протекционизма, нет никаких мер защиты местных производителей. Но их текстильщики дают такой же результат, как и наша страна, которая имеет столько хлопка, но пока не выстроила эффективный механизм давать предложения по бизнесу снизу вверх. Есть чему поучиться.


Фото: Евгений Сорочин / Spot

Стратегия должна быть долгосрочной

Мне кажется, пока мы идем зигзагами. Много хороших идей предлагают для обсуждения на СОВАЗ, но не все доходит до принятия. И, наоборот, выставляются документы, которые противоречат Стратегии действий до 2021 года. Непонятно, почему такие противоречивые документы вообще дошли до стадии обсуждения.

Общая линия была задана очень правильно, всеми поддержана, и этот когнитивный диссонанс мешает видеть год поступательно растущим. Наверное, стоит сделать две вещи.

Во-первых, президент во время послания Олий Мажлису поручил разработать и принять стратегию развития до 2030 года. Замечательно. Это позволит отойти от туннельного видения и заглянуть за горизонт трех-пяти лет, поставить по некоторым вопросам акценты: что мы хотим в итоге этих реформ.

И второе, очень важное: исходя из стратегии развития выстроить стратегические показатели для работы правительства на годы вперед. Они должны охватывать все направления: и общественное здравоохранение, и ЖКХ, и сельское хозяйство.

Нам пора понять общий долгосрочный вектор. И чтобы к нему прийти, необходимо создать целевые индикаторы. Если эти механизмы будут разработаны и приняты, очень много ошибок можно будет избежать. Любое предложение будет сопоставляться с этой генеральной линией.

И когда мы определим долгосрочный вектор, мы должны понять, какие нам нужны кадры для этого? Каких не хватает компетенций? Может, нам нужны не те, кто запрещает, а те, кто умеет вести жесткие переговоры за рубежом, чтобы наш текстиль выходил на экспорт? Может, нам нужны люди, которые занимаются сертификацией плодоовощной продукции?

Если немного более пристально изучать опыт других стран и иметь ориентир в виде долгосрочной стратегии, решения для многих реформ найдутся очень быстро.

Сложно преодолеть инертность общества

Переходный период всегда бывает очень тяжелым. Стопроцентных гарантий, что всё будет хорошо, никто дать не может. Но пока, замечу, нет никаких серьезных оснований сомневаться в позитивном результате всех этих реформ.

Однако нам как обществу необходимо взрослеть, зреть, вовлекаться в происходящие процессы. Мы 28 лет были сторонними наблюдателями.

Вопрос: есть ли у нас экспертные круги, публикуют ли они свои мнения? Есть ли дискурс в обществе, обсуждения? Я этого не вижу в полной мере. Даже люди, которым есть что сказать, предпочитают этого не делать — не видят смысла. Почему мы ждем от кого-то чего-то, если мы сами не готовы просто отразить личную позицию?

Нам нужно научиться конструктивно и доброжелательно обсуждать. Потому что иначе все решения нужно будет молча принимать и не ставить под сомнение.

Преодолеть недоверие и инертность общества сложно. Наверное, надо закладывать со школы другие навыки и компетенции у детей. В частности, гражданскую ответственность и критическое мышление. Не путать с критиканством.

О критическом мышлении также говорил и замминистра народного образования Атабек Назиров в одном из своих интервью. Рынок требует людей, которые способны не просто воспринять информацию, но и переосмыслить, сделать вывод и артикулировать предложения.

Возможно, людям, которым небезразлично будущее нашей страны, стоит идти в избирательные органы, установленные Конституцией, и баллотироваться. И в парламенте консолидироваться вокруг конкретных предложений по развитию экономики, социальной политике, предлагать идеи, пытаться с площадки выборного органа предлагать исполнительной власти решения тех или иных вопросов. Ведь у нас всех общая задача — способствовать развитию нашей страны.