До 1 апреля в Узбекистане будет разработан проект Концепции по совершенствованию налогово-бюджетной политики и до 1 июля — проект Налогового кодекса в новой редакции. Соответствующее распоряжение подписал Президент Шавкат Мирзиёев 13 февраля.

В документе отмечается, что в стране остается неудовлетворительным «состояние выявления дополнительных резервов увеличения доходов республиканского и местных бюджетов, внедрения современных информационно-коммуникационных технологий в процесс налогового администрирования, имплементации передовых апробированных достижений налогового законодательства и администрирования».

Независимый эксперт Ильдус Камилов рассматривает два варианта выстраивания бюджетной и налоговой политики и перспективы каждого из них для бизнеса.

Реклама на Spot.uz

Ильдус Камилов

Эксперт по институциональным реформам и экономическому развитию, ранее — старший координатор исследований Центра экономических исследований

Если в 2017 году одной из наиболее горячих тем была конвертация, то в 2018 году, пожалуй, станет реформа налоговой системы. То, что реформа назрела, сомнений не вызывает. Обсуждаются направления этой реформы — структура налогов, их ставки, механизмы налогового администрирования и величина налоговой нагрузки.

В Узбекистане налоги принято считать слишком высокими, как и участие государства в перераспределении. Но у налогов есть и другая сторона. Налоги — это расходы, направляемые государством на общественные блага.

Сколько и какого качества общественных благ должно предоставлять государство? И сколько для этого ему необходимо собирать налогов? Без рассмотрения этих вопросов дискуссия по налоговой реформе может быть сведена к своего рода торгу за более низкие ставки для одних и более высокие для других.

Доходы vs расходы

В мире за последние десятилетия сложились некоторые закономерности — в слаборазвитых странах государства перераспределяют обычно до 10% ВВП (через налоги и иные обязательные платежи), в развивающихся — 10−20%, а в развитых — около 40%. Это совокупная налоговая нагрузка на экономику. Почему в развитых странах она выше, а в бедных — ниже? Не только из-за того, что одни страны богаче других.

С одной стороны, это зависит от способности правительств собирать налоги — в слаборазвитых странах она ниже из-за незрелости государственных институтов и значительного неформального сектора в экономике. С другой стороны, в более развитых странах выше запросы общества к государству на объем и качество различных общественных благ — инфраструктура, образование и здравоохранение, социальная защита и т. д.

В развивающихся странах объем обязательств, которые берет на себя государство, обычно гораздо ниже, чем в развитых странах.

Что в Узбекистане?

Совокупный объем перераспределения государством (через налоги и обязательные платежи) колеблется на протяжении последних лет между 37−40% от ВВП, т. е. как в развитых странах.

На 2018 год объемы перераспределения планируются на уровне 38,8% ВВП, который, по прогнозам, должен составить 263,8 трлн сумов.

Расходы госбюджета (без учета государственных целевых фондов) — 62,2 трлн сумов (или 23,6% ВВП), расходы государственных целевых фондов — 31,5 трлн сумов (11,9% ВВП), расходы Фонда реконструкции и развития — 8,9 трлн сумов (3,4% ВВП). Эти показатели легко рассчитываются на основе открытых данных Министерства финансов.

Казалось бы, почти 40% ВВП — это очень много. Но, если пересчитать на душу населения, т. е. разделить на 33 млн человек, получается чуть выше 3 млн сумов на каждого. Это на всё — образование, здравоохранение, социальную защиту, науку, спорт, дороги и т. д. Так, расходы на здравоохранение на душу населения составят около 290 тысяч сумов, на образование — 591 тысячу. Эти цифры уже не кажутся большими, а ведь здравоохранение и образование всегда были и остаются самыми крупными статьями расходов госбюджета.

В поисках баланса

Запрос общества в Узбекистане на общественные блага был и остается достаточно высоким. Все мы хотим, чтобы школы были благоустроенными и обучение в них качественным. Чтобы медучреждения предоставляли больше бесплатных услуг. Чтобы пенсии и зарплаты в бюджетном секторе были выше. Чтобы дороги были как в Европе. Ну и так далее.

Вопрос — как найти баланс между двумя конфликтными по своей природе интересами. Все хотят платить меньше налогов — и граждане, и бизнес. При этом все хотят, чтобы государство брало на себя достаточно высокие обязательства перед обществом.

Следует отметить один момент, достаточно широко известный в экономической науке — нет какого-либо рецепта по оптимальному сочетанию структуры налогов и их ставок, которые бы однозначно обеспечили ускорение темпов роста. Эконометрические модели могут дать некоторые ответы о предпочтительной структуре налогов и их ставках. Но любая модель — это упрощение реальности, а экономика в реальности весьма сложная система.

Другими словами, оптимальное соотношение структуры и ставок налогов, которые приведут к сокращению теневой экономики и будут стимулировать экономический рост и развитие, придется искать методом проб и ошибок. Эффекты — и позитивные, и негативные — от изменений в налоговой системе будут проявляться не сразу. А значит, процесс поиска и «тонкой настройки» системы займет какое-то время.

Вместе с тем все ожидают, что государство продолжит исполнять свои функции — содержать образовательные и медицинские учреждения, развивать науку, строить дороги и много чего еще.

Государство сегодня имеет определенную «подушку» в виде золотовалютных резервов и средств, накопленных в Фонде реконструкции и развития Узбекистана. Это дает возможность для маневра и проведения важных реформ в системе государственного управления без резкого сокращения участия государства в критически важных для экономики и общества сферах. Пока есть эта возможность маневра, принципиально важно решить, что же станет главным фактором формирования бюджетной и налоговой политик в будущем.

От налоговой реформы к новому социальному контракту

На перспективу видится два варианта выстраивания бюджетной и налоговой политики. Каждый из них это определенная модель «общественного договора» — своего рода соглашения, в рамках которого граждане отказываются от своих прав в пользу государства, чтобы получать определенные блага посредством государства.

Закрепляются такие соглашения посредством законов — начиная с Конституции как основного закона и заканчивая правилами и инструкциями в конкретных узких сферах. Применительно к налогам и бюджетным расходам — кто и сколько платит налогов (т. е. добровольно отдает часть доходов), на что и как эти налоги будут направлены.

Первый вариант: доходы государства будут определять его расходы — т. е. тратим ровно столько, сколько можем собрать исходя из запроса общества и бизнеса на низкие ставки налогов. Вероятно, объем социальных обязательств государства при этом будет сокращаться (как минимум — не будет расти), а создание различных благ будет передаваться частному сектору на коммерческой основе.

Этот вариант, скорее всего, будет наиболее предпочтителен для бизнеса, поскольку предполагает низкие ставки налогов и, самое главное, появление новых ниш для предпринимательства. Например, развитие получит платная медицина и параллельно системы коммерческого страхования здоровья и жизни, в которую граждане должны будут инвестировать из своего кармана.

Тем не менее, есть и ряд «но». Самое очевидное касается различной социальной, инженерной и производственной инфраструктуры, расходы на поддержание, создание и развитие которой частный бизнес вряд ли будет готов взять на себя в ближайшем будущем.

Однако эта инфраструктура необходима как для граждан, так и самого бизнеса. За это необходимо платить.

Второй вариант: государство будет определять перспективные потребности и исходя из этого стараться мобилизовать необходимые ресурсы — через налоги и обязательные выплаты, другими путями. При этом государство берет на себя сравнительно больший, чем в первом варианте, объем обязательств. Соответственно, налоги также будут выше, чем в первом варианте.

По сути, такую модель мы имеем и сегодня. Она может быть подвергнута некоторым изменениям в части обеспечения эффективности при планировании и осуществлении государственных расходов. Еще одно изменение касается того, кто, сколько и как уплачивает налоги — другими словами, кто и в каком объеме разделит налоговое бремя.

Вопрос о налоговой реформе стоит, и всегда стоял, гораздо шире, чем просто сокращение налогового бремени для бизнеса и оптимизация видов и ставок налогов. Маловероятно, что в ближайшие годы государство пойдет на резкое сокращение своих обязательств перед обществом, а общество такое сокращение воспримет позитивно (даже если налоги станут минимальными).

А значит, сумму, эквивалентную 40% нынешнего ВВП (или больше) для финансирования запросов общества на общественные блага государству необходимо каким-то образом мобилизовать.

В более долгосрочной перспективе переход к первому варианту вполне возможен. Но останется принципиальный вопрос — сколько и как должно перераспределять государство, сколько каждый из нас готов отдать и что рассчитывает получить взамен.

Чего следует ожидать бизнесу

Дискуссия по налоговой реформе, ограниченная рамками снижения налогового бремени, оптимизации структуры и ставок налогов, может свестись к своего рода лоббистскому противостоянию (открытому или «подковерному»). по итогам которого кто-то будет вынужден платить больше, а кто-то — меньше. Приведет ли это к ожидаемым результатам — к выходу бизнеса из тени и ускорению экономического роста — сказать очень сложно.

Резко — например, в два раза — снизить налоги для всех невозможно, как и невозможно быстро увеличить ВВП в два раза. Даже если путем различных улучшений сократить до минимума неформальный сектор — те самые «более 50% ВВП», о которых в январе этого года говорил первый замминистра экономики Мубин Мирзаев на заседании Международного пресс-клуба.

Потому, если налоговая нагрузка и будет сокращаться, то, скорее всего, постепенно, в течение нескольких лет. А значит, она будет неким образом перераспределяться между различными секторами экономики и различными типами предприятий.

Крупные предприятия в последние годы обеспечивают около 80−90% всех налогов и платежей в целевые фонды. Обложить их еще большими налогами вряд ли возможно. Соответственно, перераспределение затронет малые предприятия и, возможно, рядовых потребителей.

О необходимости менять режим налогообложения в этом направлении (изменить подходы к упрощенному режиму налогообложения, пересмотреть применение НДС и т. д.) как раз и говорят многие эксперты.

От промышленной политики и поддержки национальных производителей Узбекистан не отказывается, и определенные отрасли будут получать поддержку государства, в том числе через разные послабления по налогам и иным обязательным платежам. При таком раскладе те отрасли, что смогут доказать свою нужность правительству, и будут в выигрыше.

Упрощение структуры налогов и улучшения в системе налогового администрирования, чтобы сделать их более удобными для предприятий микро- и малого бизнеса (которых у нас большинство) и самого государства (поскольку сбор налогов также требует определенных затрат) могут способствовать выходу бизнеса из тени и расширению налоговой базы, создать стимулы для здоровой конкуренции и роста предприятий.

Но в конечном итоге размеры теневого сектора и экономический рост далеко не всегда зависят от налогов. И здесь уже государство должно пойти (и, к слову, уже делаются первые шаги) на формирование того самого нового общественного договора с предпринимательством — сколько налогов будет собираться, какие общественные блага (услуги для предпринимателей) и какого качества государство взамен предоставит.

Чтобы реформы сработали, будь то первый или второй вариант из упомянутых выше, необходимо устранять факторы, вынуждающие предпринимателей иметь свободную наличность про запас. Речь о неформальных выплатах, порождаемых противоречивой и неполной нормативно-правовой базой, запутанными и дорогостоящими бюрократическими процедурами, раздутыми полномочиями проверяющих структур и т. д.